Ustawa o utrzymaniu czystości a administracja samorządowa

2015-09-25

Kwartalnika Prawo i Środowisko, numer 2 (82) 2015 

         Restytuowany w latach dziewięćdziesiątych, po długiej i żmudnej batalii, samorząd terytorialny jest dziś trwałym elementem systemu władzy publicznej w Polsce. Ustawodawca wyodrębnił go spośród innych podmiotów społecznych nadając mu osobowość publicznoprawną i powierzył do samodzielnej realizacji znaczną część zadań o charakterze publicznym. Przenoszenie części uprawnień władczych państwa na inne podmioty życia zbiorowego wiązało się z ewolucją poglądów na miejsce i rolę państwa w systemie władzy. Rozwój sytuacji międzynarodowej po II wojnie światowej doprowadził do tego, że najważniejszym celem społeczności  międzynarodowej stało sie dążenie do zachowania względnej równowagi społecznej. Osiągnięcie zakładanego celu oznaczało w praktyce kooperację różnych instytucji, grup i podmiotów społecznych działających na podstawie szeregu norm, których najważniejszym zadaniem stało się organizowanie życia zbiorowego i kierowaniem nim. Rodząca się nową sytuację trafnie ujął  A. Lutrzykowski stwierdzając, że oto państwo przesunęło się na "ławeczce władzy" ustępując część miejsca nowym konstytucyjnie upodmiotowionym strukturom społecznym[1]. Podmiotami, które w szczególny sposób predysponowane były do przejęcia  od władzy państwowej części zadań ze sfery publicznej były przede wszystkim instytucje samorządowe - samorząd terytorialny, zawodowy, gospodarczy - ale także inne w postaci fundacji, stowarzyszeń, różnego rodzaju zrzeszeń czy wreszcie związki zawodowe. Wieloletnie doświadczenia  państw, szczególnie zachodnioeuropejskich, pokazały wyraźnie, że instytucją, która jest w stanie sprostać postawionym zadaniom jest samorząd terytorialny. Udział instytucji pozapaństwowych w wykonywaniu zadań publicznych służy pełniejszemu i zdecydowanie bardziej efektywniejszemu dyskontowaniu społecznej aktywności[2]. Oto bowiem, społecznościom lokalnym, powierza się prawo będące jednocześnie uprawnieniem, do zarządzania istotną częścią zadań z zakresu administracji publicznej.

Samorząd terytorialny realizuje dwa rodzaje zadań: własne wynikające z prawa podmiotowego samorządu, oraz zlecone przez administrację rządową.  Druga grupa zadań, określana także jako zadania powierzone, jest wykonywana przez samorządy na podstawie porozumień zawartych z właściwymi organami administracji rządowej lub innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Zadania zlecone realizowane są ze środków finansowych przekazanych na ten cel przez administrację rządową. Wykonując zadania mające zaspokoić potrzeby i oczekiwania mieszkańców, samorządy mogą korzystać  ze środków prawnych, właściwych władzy państwowej, w tym ze środków o charakterze władczym[3]. Jednostki samorządu terytorialnego realizują wszystkie zadania, które nie są wyraźnie zastrzeżone na rzecz innych podmiotów. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 6 ust. 1 wymienia te, które wynikają z życia zbiorowego mieszkańców[4]. Są to zadania realizowane samodzielnie ze środków wypracowanych przez jednostkę samorządową.  W świetle wymienionej ustawy do zadań własnych gminy zaliczone zostały sprawy dotyczące:

1.     ład przestrzenny, gospodarka nieruchomościami, ochrona środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej;

2.     utrzymanie gminnych dróg, mostów,  ulic i placów; organizacja ruchu drogowego;

3.     wodociągi i zaopatrzenie w wodę, kanalizacja, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych, utrzymanie czystości i porządku, urządzenia sanitarne, wysypiska i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, zaopatrzenie w energie elektryczną i cieplną oraz gaz;

4.     lokalny transport zbiorowy;

5.     ochrona zdrowia;

6.     pomoc społeczna, w tym ośrodki i zakłady opiekuńcze;

7.     gminne budownictwo mieszkaniowe;

8.     edukacja publiczna;

9.     kultura, w tym biblioteki gminne, instytucje kultury, ochrona zabytków i opieka nad zabytkami;

10.                        kultura fizyczna i turystyka, w tym tereny rekreacyjne i urządzenia sportowe;

11.                        targowiska i hale targowe;

12.                        zieleń gminna i zadrzewienia;

13.                        cmentarze gminne;

14.                        porządek publiczny i bezpieczeństwo obywateli, ochrona przeciwpożarowa i przeciwpowodziowa, w tym wyposażenie i utrzymywanie gminnego magazynu przeciwpowodziowego;

15.                        utrzymanie gminnych urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych;

16.                        polityka prorodzinna, w tym zapewnienie kobietom w ciąży opieki socjalnej, medycznej i prawnej;

17.                        wspieranie i upowszechnianie idei samorządowej, w tym tworzenie warunków do działalności i rozwoju jednostek pomocniczych, wdrażania programów pobudzania aktywności obywatelskiej;

18.                        promocja gminy;

19.                        współpraca z organizacjami pozarządowymi;

20.                        współpraca ze społecznościami lokalnymi i regionalnymi innych państw.

 

Zgodnie z postanowieniem ustawodawcy, każda gmina w Polsce, bez względu na swoją wielkość, musi wykonać ustawowo nałożone na nią zadania. Są one opatrzone klauzulą obowiązkowości i należą do kategorii zadań własnych o szczególnym charakterze. Obowiązkowość realizacji zadania polega na konieczności jego wykonania, np. utrzymanie czystości i porządku w gminie[5]. Ustawodawca wyodrębnił także grupę zadań własnych bez obligatoryjnego charakteru ich realizacji, co oznacza, że gmina może odstąpić od ich realizacji jeśli nie posiada odpowiednich środków finansowych na ich wykonanie bądź wystąpiły inne okoliczności uniemożliwiające władzom samorządowym podjęcie działań na rzecz realizacji zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty. Tak skonstruowany przez polskiego ustawodawcę katalog zadaniowo-kompetencyjny gmin oznacza, że bez względu na swoją wielkość muszą one dysponować odpowiednim aparatem administracyjnym, ekspercko przygotowaną kadrą oraz  odpowiednimi środkami finansowymi pozwalającymi na zabezpieczenie realizacji powierzonych zadań[6].

Członkostwo w strukturach Unii Europejskiej wymusiło na wszystkich podmiotach władzy publicznej konieczność implementowania norm unijnych. Oznacza to, że wspólnoty samorządowe w państwach  Unii powinny brać czynny udział w rozwiązywaniu problemów życia zbiorowego, wykonując je w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, urzeczywistniając w ten sposób ideę demokratycznego ładu ustrojowego. Jeśli zatem, to samorząd lokalny w państwach Unii Europejskiej jest instytucją odpowiedzialną za realizację zadań wynikających z życia zbiorowego mieszkańców, pojawia się takie oto pytanie: czy aparat samorządowy w Polsce jest zdolny do implementowania norm unijnych? Pytanie to jest szczególnie ważne i uzasadnione w kontekście przejęcia przez polskie gminy zadań związanych z gospodarką odpadami. I choć sam temat - z punktu widzenia estetyki - jest lekko nieprzyjemny, to nie ulega wątpliwości, że dla wszystkich gmin w Polsce jest to wielkie wyzwanie.

 

2. Nowe zadania - nowe problemy

          Ustawa z dnia 1 lipca 2011r. nowelizująca ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach[7], główną odpowiedzialność za prawidłową organizację systemu gospodarki odpadami komunalnymi powierzyła  lokalnym władzom samorządowym. Oznacza to, że podobnie jak w innych państwach Unii, samorząd odpowiedzialny został za tworzenie, utrzymanie i rozwój lokalnej gospodarki odpadami, która - zgodnie z unijnymi wytycznymi - powinna ukierunkowana być na zmniejszenie ilości odpadów komunalnych, w tym odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska, jak i wzrost poziomu odzysku i recyklingu surowców i materii organicznych. Funkcjonujące w Polsce  - do czasu nowelizacji  wymienionej wcześniej ustawy - rozwiązania w tym obszarze okazały się być niewystarczające, by móc spełniać wymogi Unii Europejskiej w zakresie ochrony środowiska. 

Rzeczpospolita Polska jako kraj członkowski UE, została zobowiązana w szczególności, przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady  z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów, do zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia ludzi i środowiska przed szkodliwymi skutkami spowodowanymi przez działania z zakresu gospodarowania odpadami, poprawy skuteczności gospodarowania odpadami, zachowania zasobów naturalnych, zapewnienia odpowiedniego unieszkodliwiania oraz odzysku odpadów oraz ograniczenia wytwarzania odpadów. [8] Również z przepisów innej dyrektywy Rady z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów, wynika konieczność ograniczenia ilości odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. [9] Do 2015 r. Polska zobowiązana została do wprowadzenia selektywnego zbierania odpadów przynajmniej takich jak: papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło, a do 2020 r. do ponownego wykorzystania i recyklingu  takich odpadów: jak papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło pochodzących z gospodarstw domowych i w miarę możliwości z innych źródeł, pod warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów pochodzących z gospodarstw domowych, i osiągnięcie minimum 50 %.  Również do 2020 r. Polska została także zobowiązana unijnymi przepisami do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych,  minimum 70 % ilości wytworzonych odpadów.

Zgodnie z art. 6 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych, Polska musi   osiągnąć określone poziomy odzysku w liczbie min. 60 % (w tym recyklingu - min. 55 %) odpadów opakowaniowych oraz ograniczyć ilości odpadów przeznaczonych do składowania[10].

Przepisy Ustawy z dnia 13 września 1996r.o  utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przed nowelizacją z 2011r., określały obowiązki poszczególnych uczestników systemu zagospodarowania odpadów komunalnych to jest właścicieli nieruchomości, gmin, przedsiębiorców odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości[11] .  I tak, obowiązkiem samorządu gminnego, było zapewnienie czystości i porządku na terenie gminy oraz stworzenie warunków niezbędnych do ich utrzymania. Zadania te gmina wykonywała poprzez:

1.     tworzenie na swoim terenie warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku lub zapewnią wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych,

2.     zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami stacji zlewnych, instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części a także szaletów miejskich,

3.     zapobieganie zanieczyszczeniu ulic, placów i terenów otwartych by nie zalegało na nich błoto, śnieg, lód,

4.     określenie wymagania wobec osób utrzymujących zwierzęta domowe,

5.     organizowanie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami,

6.     udostępnienie mieszkańcom na stronie internetowej informacje o podmiotach zbierających zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny i adresach punktów zbierających ten sprzęt,

7.     zapewnienie zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok bezdomnych zwierząt,

8.     znakowanie obszarów dotknięte lub zagrożonych chorobą zakaźną zwierząt.

Główny ciężar zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi obciążał zatem mieszkańców, a wójt, burmistrz lub prezydent miasta sprawowali tylko nadzór nad ich realizacją, posiadając stosowne kompetencje w zakresie wydawania decyzji nakazujących wykonanie określonego obowiązku.

Organ wykonawczy samorządu gminnego, w drodze decyzji, wydawał zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, w których określał miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych zgodnie z wojewódzkim planem gospodarki odpadami.  Gminy posiadały także kompetencje do określania, w drodze uchwały rady wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym była mowa w uchylonym art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Informacje zawarte w uchwale, która stanowi akt prawa miejscowego, musiały zostać podane do publicznej wiadomości w terminie określonym w  Ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych[12].

Gminy miały prawo do przejęcia w drodze uchwały, na podstawie akceptacji mieszkańców wyrażonej w przeprowadzonym uprzednio referendum gminnym, obowiązków przedsiębiorców związanych z odbieraniem i transportem odpadów   komunalnych, od właścicieli nieruchomości wraz z przejęciem tych obowiązków.  Wówczas, rady gmin,  ustalały opłatę ponoszoną przez właścicieli nieruchomości za ich wykonywanie, co w dużej mierze odpowiadało systemowi wprowadzonemu  nowelizacją Ustawy u.c.i.p.g.

W tym miejscu należy przypomnieć, że problematyka gospodarowania odpadami komunalnymi była uregulowana także w innych ustawach. W  Ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach, w art. 3a określono zadania własne gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi polegające w szczególności na zapewnieniu objęcia wszystkich mieszkańców gminy systemem odbierania odpadów komunalnych w taki sposób, aby było możliwe ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielenie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych oraz osiągnięcie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych[13]. Ponadto gminy zobligowane były do zapewnienia warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska.

 W Ustawie z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej i opłacie depozytowej, w art.35 ustawodawca zobowiązał organ wykonawczy gminy do sporządzenia i przekazania marszałkowi województwa rocznego sprawozdania zawierającego informacje o rodzaju i ilości odpadów opakowaniowych zebranych przez gminę lub podmiot działający w ich imieniu oraz rodzaju i ilości odpadów opakowaniowych przekazanych przez gminę (związek gmin) lub podmiot działający w ich imieniu do odzysku i recyklingu[14].

Tak zorganizowany system, w którym gmina sprawowała jedynie funkcje nadzorcze mając kompetencje dyscyplinujące posiadał wady, które mogły skutkować niewywiązywaniem się Rzeczypospolitej Polskiej z wymagań stawianych przez  Unię Europejską w zakresie ochrony środowiska.

W założeniach do nowelizacji Ustawy o u.c.i.p.g. wskazano na następujące obszary problemowe:

?1) system odbierania odpadów komunalnych nie obejmuje wszystkich mieszkańców gminy (w szczególności na obszarach wiejskich);

2) brak zapewnienia osiągnięcia odpowiednich poziomów odzysku i recyklingu oraz zmniejszenie ilości odpadów ulegających biodegradacji kierowanych na

składowiska;

3) gmina ma utrudnione możliwości monitorowania sposobu postępowania z odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości i przedsiębiorców, o czym świadczy zwiększenie ilości nielegalnych wysypisk odpadów;

4) postępowanie przedsiębiorców z odebranymi odpadami komunalnymi nie jest prowadzone zgodnie z obowiązującą hierarchią postępowania z odpadami;

5) aktualny system nie stymuluje konieczności budowy nowych instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania zmieszanych odpadów komunalnych w sposób inny niż składowanie.?[15]

Wobec tylu nieprawidłowości było zrozumiałe, że Polska chcąc realizować prawo wspólnotowe, musi wprowadzić zmiany do systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Zasadnicza transformacja tego obszaru zadaniowo-kompetencyjnego dotyczyła obligatoryjnego przejęcia przez gminy obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi i odpowiedzialności za powstające na jej terenie odpady w zamian za opłatę, którą  właściciele nieruchomości zamieszkałych lub/i niezamieszkałych będą uiszczać na rzecz gminy. Oznaczało to wprowadzenie jednolitych zasad finansowania odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych na terenie całego kraju.

Kluczowa zmiana w organizacji systemu gospodarki odpadami komunalnymi dotyczyła wprowadzonego w art. 3 ust. 2 o  u.c.i.p.g.  katalogu szczegółowych zadań gmin w zakresie utrzymania czystości i porządku na terytorium gminy.

Do nowych obowiązków będących zadaniem własnym gminy zaliczono:

1.     zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych,

2.     objęcie wszystkich właścicieli nieruchomości na terenie gminy systemem gospodarowania odpadami komunalnymi,

3.     zorganizowanie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

4.     ustanowienie selektywnego zbierani odpadów komunalnych obejmującego co najmniej frakcje takie jak papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło i opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpadów opakowaniowych ulegających biodegradacji,

5.     tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych,

6.     zapewnienia osiągnięcia odpowiednich poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

7.     prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie  prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi,

8.     dokonywanie corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnymi,

9.     prowadzenie rejestru działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości,

10.                        sporządzanie i przekazywanie marszałkowi województwa rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi.

Prócz przekazania gminom szeregu nowych zadań ustawodawca ograniczył jednocześnie możliwości ich samodzielnej realizacji. W Ustawie z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej, ustawodawca wyraźnie  wskazał, że zadanie polegające na budowie, utrzymaniu i eksploatacji regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych oraz odbierania lub/i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości musi być wykonane przez podmioty wybrane po zastosowaniu procedur konkurencyjnych[16]. Oznacza to, że gminy stanęły przed nowym wyzwaniem polegającym na zrealizowania powyższych zadań według nowej formuły.

Do dnia wejścia w życie nowelizacji Ustawy o  u.c.i.p.g., samorządy realizowały wszystkie zadania w zakresie utrzymania czystości i porządku na swoim terenie przy zastosowaniu reguł zawartych w Ustawie o gospodarce komunalnej. Same decydowały, czy dane zadanie będą realizowały poprzez zakład budżetowy, czy też spółkę prawa handlowego utworzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego lub przystępując do takiej spółki utworzonej z udziałem innych podmiotów, czy też zlecając wykonanie określonego zadania innym podmiotom. Art. 4 Ustawy o gospodarce komunalnej kompetencje co do wyboru sposobu i formy prowadzenia gospodarki komunalnej pozostawił organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego.

Znowelizowana Ustawa o u.c.i.p.g. wprowadziła w tym zakresie uregulowanie szczególne w odniesieniu do realizacji dwóch konkretnych zadań tj. zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji własnych lub wspólnych z innymi gminami regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych i odbierania lub odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Pierwsze, z nowych zadań, polegające na budowie, utrzymaniu i eksploatacji regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów musi być zrealizowane przez gminę po realizowaniu jednej z trzech procedur tj. przeprowadzeniu przetargu na wybór podmiotu, który będzie budował, utrzymywał lub eksploatował regionalną instalację lub dokonania wyboru takiego podmiotu, na zasadach określonych w ustawie z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym  lub dokonania wyboru podmiotu na zasadach określonych w ustawie z dnia 9 stycznia 2009r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi [17]. Dopiero niepowodzenie w wyborze podmiotu według  powyższych procedur daje gminie prawo do zastosowania ogólnych reguł z ustawy o gospodarce komunalnej, co oznacza, że gmina może samodzielnie zrealizować to zadanie poprzez zakład budżetowy lub utworzoną przez siebie spółkę prawa handlowego.

Drugie z zadań, którego sposób realizacji został uregulowany w sposób szczególny, dotyczy obowiązku wyłonienia w drodze przetargu przeprowadzonego w trybie ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. prawo zamówień publicznych, podmiotu, który będzie odbierał lub też odbierał i zagospodarowywał odebrane od właściciel nieruchomości odpady komunalne[18].

Znowelizowana Ustawa o u.c.i.p.g. wprowadziła także wzbudzający kontrowersje przepis art. 6e, zgodnie z którym spółki z udziałem gminy mogą odbierać od właścicieli nieruchomości odpady, o ile tak jak pozostałe podmioty zostaną wyłonione w drodze przetargu. Oznacza to, że gminne jednostki organizacyjne by wziąć udział w przetargu muszą przekształcić się w spółki prawa handlowego. Wprowadzenie takiego rozwiązania ustawodawca uzasadnił  ?rozwiązaniami systemowymi, gdyż w takim przypadku zakład budżetowy gminy działa w ramach osobowości prawnej tej gminy, a tym samy nie dochodzi do powstania zobowiązania o charakterze cywilnoprawnym, albowiem tego rodzaju zdarzenie prawne, jakim jest wykonywanie zadań użyteczności publicznej za pośrednictwem zakładu budżetowego gminy następuje w ramach jednej osobowości prawnej wyr. SN z dnia 15 września 2009r. sygn. akt Akt II UK 416/08)?[19] .

Przyjęcie takiej interpretacji spowodowało, że wyłączona została inna obowiązująca w prawie zamówień publicznych zasada, zgodnie z którą gmina wykonując zadania własne z zakresu gospodarki komunalnej za pomocą spółki prawa handlowego utworzonej przez tą gminę, nie stosuje przepisów Ustawy prawo zamówień publicznych.  W tej kwestii wypowiedział się Urząd Zamówień Publicznych uznając, że ? w świetle definicji zamówienia publicznego, rozumianego jako odpłatna umowa cywilnoprawna zawierana między zamawiającym i wykonawcą, przy powierzeniu zadań publicznych własnej jednostce organizacyjnej nie dochodzi w ogóle do zamówienia publicznego"[20] .

Kolejnym zadaniem, przed którym stanęły gminy, było ustanowienie na ich terenie, selektywnej zbiórki odpadów, obejmującej co najmniej następujące frakcje odpadów: papier, metal, tworzywa sztuczne, szkło, opakowania wielomateriałowe oraz odpady komunalne ulegające biodegradacji, w tym odpady  opakowaniowe  ulegające  biodegradacji. Przed nowelizacją selektywna zbiórka odpadów nie była obligatoryjna, a gminy różnie stosowały się do tego zapisu.

Selektywne zbieranie zostało zdefiniowane w art. 3 ust.1 pkt 24 Ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.  o odpadach,[21] a definicja ta została przeniesiona z dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektyw. [22]Przez selektywne zbieranie rozumie się czynność, w ramach której dany strumień odpadów, w celu ułatwienia określonego sposobu przetwarzania, obejmuje jedynie takie rodzaje odpadów, które charakteryzują się takimi samymi właściwościami i takim samym charakterem. W przypadku selektywnie zebranych odpadów komunalnych obowiązuje zakaz ich mieszania ze zmieszanymi odpadami komunalnymi odbieranymi od właścicieli nieruchomości.

Selektywne zbieranie wyżej wymienionych frakcji jest powiązane z obowiązkiem osiągnięcia przez gminy wymaganych poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła oraz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Dla gmin selektywna zbiórka odpadów wiązała się z koniecznością rozstrzygnięcia, w jaki sposób gmina ją zorganizuje, czy podzieli zbierane przez mieszkańców odpady na dwie frakcje ?suchą? i ?mokrą?, czy też zastosuje system składający się z odrębnych pojemników lub/i worków na poszczególne frakcje. Gminy miały wątpliwości, czy zbieranie odpadów w systemie dwupojemnikowym stanowi  zbiórkę selektywną. W odpowiedzi na liczne zapytania gmin dotyczące tego problemu, Ministerstwo Środowiska na swojej stronie internetowej wyjaśniło, że frakcja ?sucha? może być klasyfikowana, w zależności od składu morfologicznego jako odpad o kodzie 15 01 06 ? zmieszane odpady opakowaniowe, bądź 20 01 99 ? inne niewymienione frakcje zbierane w sposób selektywny. Przy takim oddzieleniu frakcji suchej frakcja ?mokra? zdecydowanie powinna być sklasyfikowana jako odpad o kodzie 20 03 01. W innym przypadku, frakcja mokra może obejmować wyłącznie odpady kuchenne ulegające biodegradacji, wówczas jest ona klasyfikowana jako odpad o kodzie 20 01 08, natomiast frakcja ?sucha? będzie obejmowała wszystkie pozostałe rodzaje odpadów, wówczas powinna ona mieć przypisany kod 20 03 01.

Organizacja selektywnej zbiórki odpadów to nie tylko zorganizowanie zbiórki selektywnej u źródła tj. w gospodarstwie domowym, ale także obowiązek tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy.

W nowelizacji Ustawy u.c.i.p.g. z dnia 28 listopada 2014r.[23] doprecyzowano pojęcie punktu selektywnej zbiórki odpadów, który ma mieć charakter stacjonarny (po rządami poprzedniej wersji przepisów funkcjonowały mobilne punkty selektywnej zbiórki) i ma zapewnić odbieranie co najmniej odpadów takich jak przeterminowane leki chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także inne odpady komunalne.

Niezwykle ważnym nowym obowiązkiem gmin jest także przeprowadzanie corocznej analizy stanu gospodarki odpadami komunalnym oraz składanie marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska rocznych sprawozdań z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wprowadzenie tego obowiązku skutkuje zatem koniecznością zwiększenia zatrudnienia w wydziałach czy referatach gmin zajmujących się obszarem odpadów komunalnych. To zaś implikuje wzrost kosztów administracyjnych w gminie, obejmujących:  obsługę klientów, obsługę biurową, koszty druku i wysyłki faktur, windykacji, obsługi składanych przez mieszkańców deklaracji. Całość kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi dotyczy nie tylko kwestii administracyjnych, ale także opłat związanych z odbieraniem, transportem, zbieraniem, odzyskiem i unieszkodliwianiem odpadów komunalnych. Dodatkowo, gminy ponoszą koszty związane z tworzeniem i utrzymywaniem punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Nowe obowiązki  wynikające z przepisów znowelizowanej Ustawy o u.c.i.p.g  zobowiązały władze lokalne do podjęcia siedmiu obligatoryjnych i pięciu fakultatywnych uchwał. Do uchwały obligatoryjnym charakterze zaliczymy:

1.     uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

2.     uchwała w sprawie metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami

komunalnymi oraz stawki opłaty.

3.     uchwała dotycząca terminu, częstotliwości i trybu uiszczenia opłat za

gospodarowanie odpadami komunalnymi.

4.     uchwała dot. wzoru deklaracji o wysokości opłat za gospodarowanie

odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości, w tym terminów i miejsca składania deklaracji.

5.     uchwała w sprawie szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów w zamian za uiszczoną opłatę, w szczególności ilość odpadów komunalnych, częstotliwość i sposób świadczenia usług.

6.     uchwała w sprawie górnych stawek opłat, ponoszonych przez właścicieli

nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości

ciekłych oraz właścicieli nieruchomości, którzy są zobowiązani zawrzeć

umowę na odbieranie odpadów komunalnych.

7.     uchwała dot. wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający

się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników

bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych.

Uchwały fakultatywne obejmują następujące kwestie:

1.     uchwała w sprawie przejęcia od właścicieli nieruchomości wszystkich, albo wskazanych obowiązków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3b u.c.i.p.g. w zakresie pozbywania się nieczystości ciekłych oraz art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.i.p.g.

2.     uchwała w sprawie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli

nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne.

3.     uchwała w sprawie podziału gminy na sektory.

4.     uchwała w sprawie rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych oraz wysokości cen za te usługi.

5.     uchwała w sprawie innego sposobu udokumentowania wykonania obowiązków pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz odbierania odpadów komunalnych.

Na 2479 polskich gmin, zgodnie z wynikiem ankiet przeprowadzonych przez Ministerstwo Środowiska w miesiącu marcu i kwietniu 2013r., 57% gmin miało podjęty komplet uchwał stanowiących podstawę nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi, 16% nie miało kompletu uchwał a 27% gmin nie przekazało danych.[24]

Na dzień 28 czerwca 2013r. umowę z firmą odbierającą odpady posiadały 1972 gminy, 317 miało wyłonionego wykonawcę, 170 było w trakcie procedury przetargowej, a 20 nie zorganizowało przetargu. [25]

Stan na dzień 27 września 2013 r. przedstawiał się następująco: 2 373 gminy zawarły umowy z firmami odbierającymi odpady,  20 miało wyłonionego wykonawcę, 69 było w trakcie procedury przetargowej a       17 nie zorganizowało przetargu.[26]

Mogło to oznaczać, że gminy nie rozpoczęły z odpowiednim wyprzedzeniem przygotowań do wdrożenia z dniem 1 lipca 2013r. realizacji nowych zadań w zakresie utrzymania czystości i porządku. Brak rozpoczęcia przygotowań mógł wynikać z tego, że gminy oczekiwały na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który uznałby za niekonstytucyjne nowe przepisy lub nie spodziewały się, że tryb uchwalenia przez organy stanowiące gmin uchwał będących podstawą funkcjonowania nowego systemu, będzie wymagał tak wielu zabiegów natury formalnej i politycznej.

Odpowiedzi na pytanie dlaczego tak się stało, w ocenie autorek, można poszukiwać w poprawności legislacji (a w zasadzie jej braku), a także w obawach jednostek samorządu terytorialnego przed nadmierną ingerencją w ich niezależność, oraz w obawie przed  koniecznością  samodzielnego finansowania nowych zadań.  Zdaniem autorek, jednym z powodów takiej sytuacji, mogło być zastosowanie w Ustawie o  u.c.i.p.g. przepisów  powodujących  konieczność diametralnej zmiany dotychczas funkcjonujących rozwiązań, które  wprost przekładały się na zakres działalności gminnych zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego. Taki stan rzeczy mógł mieć wpływ na skierowanie aż czterech skarg do Trybunału Konstytucyjnego na znowelizowane przepisy: dwie z nich złożyły gminy Inowrocław i Świdnik, trzecią posłowie Sojuszu Lewicy Demokratycznej, a czwartą posłowie Prawa i Sprawiedliwości. 
W opinii posłów obu ugrupowań Ustawa z dnia 1 lipca 2011r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku oraz innych ustaw jest niezgodna przede wszystkim z art. 217 Konstytucji, według którego podatki i inne daniny publiczne powinny być nakładane, a stawki podatkowe określane tylko w ustawie. Zdaniem posłów ustawa powinna określać widełki, w ramach których rady gmin, mogłyby ustalać wysokość opłaty, tak jak dzieje się to z podatkami lokalnym. Sposób ustalania i nakładania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi zakwestionowała również Rada Świdnika. 

Dodatkowo, skargi odnosiły się także, do kwestii niezgodności przepisów nakładających na gminy obowiązek organizacji przetargów na wybór podmiotu, który będzie odbierał lub odbierał i zagospodarowywał odpady komunalne (art. 6d u.c.i.p.g.), oraz art. 6e Ustawy, zgodnie z którym spółki z udziałem gminy mogą odbierać odpady komunalne na zlecenie gminy, w przypadku, gdy zostały wybrane w drodze przetargu. Przepisom tym, zarzucono ich niezgodność z art. 2, art. 9, art. 16 ust. 2, art. 91 ust. 3, art. 165 i art. 166 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego.  Zarzut niekonstytucyjności został postawiony także wobec przepisu art.6h Ustawy u.c.i.p.g. regulującego obowiązek ponoszenia opłaty na rzecz gminy, na terenie której położona jest nieruchomość jako niezgodny z art. 2 i art. 217 Konstytucji, art. 6m Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie obowiązku składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami przez właściciela nieruchomości jako niezgodny z art. 2 i art.184 Konstytucji oraz art.6k i art.6l Ustawy u.c.i.p.g. jako niezgodny z art.168 w związku z art.84, art.217 oraz art.2 Konstytucji .

W dniu 28 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny rozpoznał trzy z czterech skarg, dwie poselskie i jedną samorządu świdnickiego uznając, za niezgodne z Konstytucją jedynie przepisy art. 6k ust. 1 i 2 Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz art. 6k ust. 4 Ustawy u.c.i.p.g. w zakresie, w jakim upoważnia radę gminy do wprowadzenia zwolnienia przedmiotowego jak i upoważnia radę gminy do ustanowienia dopłat dla właścicieli nieruchomości. Przepisy art.6k ust. 4 w zakresach tam wskazanych tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.[27]

Trybunał Konstytucyjny dokonał także oceny poprawności legislacji Ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw w zakresie kluczowych dla zmiany systemu zagadnień tj. możliwości powierzania odbioru odpadów gminnym zakładom budżetowym, definicji właściciela nieruchomości, organizacji przetargu na odbiór odpadów komunalnych, powierzenia gminom kompetencji do stanowienia w formie aktów prawa miejscowego o metodzie, stawce, terminie, częstotliwości i trybie uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Trybunał Konstytucyjny stwierdził zgodność kwestionowanych przepisów z normą art. 2 Konstytucji RP ustanawiającą zasadę poprawnej legislacji. Nie dopatrzył się  niezgodności kwestionowanych przepisów z wyrażoną w art.16 ust.2 w związku z art.166 Konstytucji zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która jak stwierdziły wcześniej autorki, mogła przyczynić się do niechęci samorządów gminnych do wdrażania nowych rozwiązań.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 28 listopada 2013r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ?w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie ma ugruntowany w orzecznictwie konstytucyjnym pogląd, że zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie ma charakteru absolutnego oraz oznacza w szczególności, że: 1) jednostki samorządu terytorialnego mają określony zakres zadań własnych związanych z zaspokajaniem potrzeb mieszkańców oraz zadań zleconych określonych przez ustawy; 2) jednostki samorządu terytorialnego samodzielnie realizują swoje zadania, wyrażając wolę mieszkańców; 3) ingerencja organów władzy wykonawczej w realizację tych zadań powinna zostać ograniczona do procedur nadzorczych opartych na kryterium legalności; jest ona dopuszczalna tylko w wypadkach określonych w ustawach; 4) ingerencja prawodawcza w sferę samodzielności samorządu terytorialnego wymaga zachowania formy ustawowej oraz poszanowania zasady zupełności regulacji ustawowych; 5) wszelka ingerencja w sferę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego musi być zgodna z zasadą proporcjonalności; 6) prawa i interesy jednostek samorządu terytorialnego podlegają ochronie sądowej (wyrok z 12 marca 2007 r., sygn. K 54/05, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 25). Wzgląd na konieczność ochrony innych wartości i zasad konstytucyjnych może uzasadniać i legitymować dopuszczalność jej ograniczenia. Interpretując w konkretnym wypadku dokonaną przez ustawodawcę ingerencję w treść zasady samodzielności, Trybunał Konstytucyjny dokonuje wyważenia racji przemawiających za taką ingerencją, biorąc w szczególności pod uwagę, czy nie doszło w ten sposób do przekroczenia jej dopuszczalnych granic (zob. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., sygn. K 21/01).?[28]

Trybunał Konstytucyjny nie miał także żadnych wątpliwości, że utrzymanie czystości i porządku w gminach, w tym zagwarantowanie odbioru odpadów od właścicieli nieruchomości zostało ukształtowane jako zadanie własne, a zatem jego finansowanie musi mieć charakter samodzielny i kreatywny.  ?Z istoty zadania własnego  samorządu wynika zatem to, że zakres i sposób jego finansowania winien zawsze być przedmiotem decyzji politycznej odpowiednich organów, które same decydują o sposobie jego wykonania w relacji do wykonywania innych zadań własnych?[29]

Kwalifikując utrzymanie czystości i porządku w gminach jako zadanie własne w rozumieniu art. 166 ust. 1 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że nie oznacza to nieograniczonej autonomii jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określania zasad, form i finansowania realizacji tegoż zadania. Przejawem ograniczenia tej autonomii jest właśnie art. 6d i art. 6e u.c.i.p.g., ?które choć ograniczają swobodę jednostek samorządu terytorialnego wykonywania zadania własnego w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, o których mowa w art. 6c ustawy o utrzymaniu czystości, to jednak przepisy te są uzasadnione w świetle konstytucyjnych norm i wartości oraz nie stanowią nadmiernej ingerencji prawodawczej. ?[30]

Reasumując, należy stwierdzić, że podstawowe założenia, na których został oparty nowy system gospodarowania odpadami komunalnymi, nie zostały zakwestionowane przez Trybunał Konstytucyjny, a zatem obawy jednostek samorządu terytorialnego należałoby uznać za nieuzasadnione.

Trybunał Konstytucyjny potwierdził jednak bezwzględny obowiązek organizacji przez gminy przetargów na odbiór odpadów komunalnych.  W pełni uznał  także zasadność zbierania deklaracji od właścicieli nieruchomości przez gminy w ramach nowego systemu zagospodarowania odpadów komunalnych. Trybunał nie znalazł  podstaw do stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP definicji właściciela nieruchomości i ciążących na nim obowiązków w zakresie utrzymania czystości i porządku na nieruchomości, a także ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. Podtrzymał więc tym samym istniejący obowiązek wnoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi przez właścicieli nieruchomości na podstawie już podjętych uchwał o wysokości tych opłat. Trybunał orzekł jednak o konieczności uzupełnienia przez ustawodawcę przepisu art. 6k o określenie maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Uznał, że pięciomiesięczny okres funkcjonowania nowych przepisów jest wystarczający do określenie górnego pułapu tych opłat. W wydanym wyroku Trybunał stwierdził także, że art. 6k ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest zgodny z Konstytucją, a jedynie w zakresie, w jakim nie przewiduje maksymalnej wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (pominięcie ustawowe), jest niezgodny z art. 84 i art. 217 Konstytucji.   Wobec nieuchylenia tego przepisu przez Trybunał Konstytucyjny pozostaje on w mocy i nadal stanowi podstawę dla rad gmin do określania wysokości stawek opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, Trybunał nałożył również na ustawodawcę obowiązek zmiany przepisów o zwolnieniach przedmiotowych i dopłatach w terminie 18 miesięcy od daty ogłoszenia wyroku.

Nowelizacja Ustawy u.c.i.p.g. z dnia 28 listopada 2014r.[31] miała na celu między innymi doprecyzowanie lub zmianę przepisów, na które w swoim orzeczeniu wskazał Trybunał Konstytucyjny.

Nowela listopadowa dokonała doprecyzowania pojęcia ?właściciela nieruchomości?, wskazano także na kim ciążą obowiązki w sytuacji gdy kilka podmiotów równocześnie spełnia definicję ?właściciela?. Podmiotem odpowiedzialnym za obowiązki wskazane w Ustawie u.c.p.i.g. jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W przypadku nieruchomości zabudowanych budynkami wielolokalowymi zarządzanymi przez spółdzielnie mieszkaniowe lub wspólnoty obowiązki obciążają te podmioty. Doprecyzowania powyższe miejmy nadzieje, że rozwiążą problemy interpretacyjne jakie miały miejsce w tym zakresie.

W ocenie autorek niniejszego opracowania niezwykle trafną zmianą jest  odwrócenie podejścia do ustalania stawek za zagospodarowanie odpadów w ten sposób, że stawką podstawową stała się stawka za odpady poddawane segregacji a stawka za nie segregowanie odpadów stała się stawką ?sankcyjną?. Poprzednie rozwiązanie dawania wyboru właścicielom nieruchomości, czy będą segregować odpady, czy nie a co za tym idzie ponosić większa lub mniejsza opłatę wydawały się kłócić z obowiązkiem ustanowienia selektywnej zbiórki odpadów.

 

   3. Uwagi  końcowe

Nowelizacja Ustawy o u.c.i.p.g nałożyła na samorządy lokalne nowe zadania powodując chaos organizacyjny i administracyjn

wróc na listę